I. 사실관계와 쟁점

사업자의 부당한 공동행위는 금지사항이다. 운임에 대해서는 엄격하게 공정거래법에서 규제한다. 그런데, 해운법 제29조는 정기선사는 운임에 대해서도 공동행위가 가능하다고 정한다. 1962년 해상운송법이 제정되면서 “운송인은 운송을 거부할 수 없다”는 경쟁법적 규정이 추가되었다. 1978년 정기선사의 운임에 대해 원칙적으로 공동행위가 가능하도록 하는 제도가 해운법에 추가되었다. 1980년 공정거래법이 처음으로 제정되었고, 구 제58조에 의하면 단행법에 따른 정당한 행위라면 공정거래법의 적용이 없고 단행법이 적용된다. 

해운법 제29조 제1항

외항화물운송사업이 등록을 한 자는 다른 외항화물운송사업자와 운임 선박배치, 화물이 적재, 그 밖의 운송조건에 관한 계약이나 공동행위(중략)를 할 수 있다. (중략)  

공정거래위원회는 국내외 정기선사들이 15여 년간 운임에 대한 공동행위를 해왔다고 주장하였다. 절차에 맞추어 신고하고 협의했다고 해운회사들은 주장하고, 공정거래위원회는 18차례의 주된 운임공동협약은 신고되었지만, 부속되는 120차례의 협약은 신고되지 않았고 협의도 하지 않았다고 주장한다. 

공정위는 위 부속협약은 공정거래법 구 제58조에 따라 해운법에 의한 정당한 행위가 아니라서 공정거래법의 공동행위에 관한 규정의 적용을 받아서 과징금 대상이라고 하면서 960억의 과징금을 정기선사들에게 부과했다. 

서울고등법원 판결의 요지(2024. 2. 1.선고 2022누43742판결) 운임공동행위 관련 해운법은 공정거래법과 병행적이고 독립적으로 존재한다고 보아, 해수부 장관만이 규제권한이 있다고 보았다. 법원은 (1) 해운법 제29조의 해석 (2) 해운법의 입법연혁 (3) 해운법 제31조의2의 반대해석 (4) 다른 단행법과 비교를 통해서 해운법 제29조의 공동행위는 독자성을 가지고 설령 해운법상 정당하지 않은 공동행위라도 해운법상 규제절차로 완결된다고 보았다. 따라서 공정거래위원장은 정기선사의 공동행위를 규제를 할 수 없고 과징금부과 처분은 취소되 었다. 

법원은 “제29조의 규정을 종합하면, 외항 정기 화물운송사업자들의 경우 원칙적으로 운임에 관한 공동행위를 하는 것이 허용되나, 그 공동행위에 따라 결정된 운임이 지나치게 높아 부당한 경우라도(해운법에 따른 정당한 행위로 볼 수 없는 경우에도), 이를 규제할 권한은 해수부장관에게 있으므로, 결국 이 경우 공정거래위원회가 구 공정거래법 제58조에 의한 적용제외가 인정되지 않는다는 이유로 규제권한을 행사할 수는 없다”고 설시했다. 

또한 “최초의 규정은 구 해상운송사업법이 1978. 12. 5. 개정되면서 제7조의2를 신설한 것으로서, 외항 선박운항사업자들의 공동행위를 명시적으로 허용하되(제1항), (중략) 공정거래법은 1980. 12. 31. 비로소 제정되었다. (중략) 카르텔 일괄정리법이 1999. 2. 5. 제정되었으나 해운법상 공동행위는 문제 삼지 않았다. 해운법은 1999. 4. 15. 개정되면서 (중략) 현행법으로 이어지고 있다”고 연혁을 설명했다.  

“입법자는 외항 정기 화물운송사업자들의 공동행위를 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 허용하고, 그것이 운임(가격)이나 운항횟수(공급량)를 과도하게 인상 또는 감축하는 등 부당한 경우에 한하여 예외적으로 규제하되, 이 경우에도 해운산업의 특성을 고려하여 그 규제권한은 공정거래법을 소관하는 공정거래위원회가 아니라 해운법을 소관하는 해수부 장관에게 부여하고자 하였다 할 것이다”고 결론을 내렸다. 

II. 대법원 판결의 요지(대법원 2025. 4. 24.선고 2024두35446판결)

공정거래법의 입법취지와 개정 경과, 공정거래법 적용제외를 명시한 특별법령의 존재등에 비추어볼 때, 공정거래법은 국민경제전반에 걸쳐 헌법(제119조)상 요구되는 사회적 시장경제질서를 구현하기 위한 법률로서, 다른 법률에 특별한 정함이 없는 이상 모든 산업분야에 적용되어야 한다. 공정거래법이 제정된 이후에도 해운법에서는 그러한 공동행위에 대하여 공정거래법 적용을 제외한다는 명시적 규정을 두고 있지않다. 

해운법의 관련 규정 해석을 통해 이 사건 공동행위에 대한 공정거래법 적용제외 즉 해운법의 배타적 적용을 인정할 수는 없다.

(1) 일반적으로 특별법이 일반법에 우선한다는 원칙은 동일한 형식의 성문법규인 법률이 상호 모순 저촉되는 경우에 적용되는 것이다. 해운법은 외항 정기화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위를 제한없이 허용하는 것이 아니라 그 공동행위가 부당하게 경쟁을 실질적으로 제한하지 않는 범위내에서만 허용하고 있다. (중략) 공동행위 중에서 “신고되지 않은 공동행위”에 대하여는 두 법 사이에 모순 저촉이 있다고 보기 어려우며, 해수부 장관과 피고가 모두 규제권한을 행사할 수 있다고 해석하는 것이 충분히 가능하다.

(2) 해운법 제29조 제5항은 해수부장관이 “신고된 외항 정기 화물운송사업자들의 운임에 관한 공동행위”에 대하여 필요한 조치를 명할 수 있다고 정하고 있을 뿐, 공동행위가 신고되지 아니한 경우에도 해수부장관이 필요한 조치를 명할 수 있는지에 관하여는 정하고 있지 않다. 

결국 이 사건 공동행위가 해운법 제29조에 따른 정당한 행위인지 등 구 공정거래법 제58조에서 정한 적용제외 요건의 충족여부와 관계없이 이 사건 공동행위에 구 공정거래법이 적용되지 않는다고 보아 피고에게는 이를 규제할 권한이 없다고 판단한 원심판결에는 구 공정거래법의 적용범위에 관한 법리를 오해하여 판결결과에 영향을 미친 위법이 있다. 원심판결을 파기하고 사건을 서울고등법원에 환송한다.  

III. 판결의 의의  

고등법원은 동남아 정기선사에 대한 과징금 부과와 관련하여 공정위는 그 규제권한이 없고 해수부 장관만이 해운법 제29조에 의한 독자적 규제권한 가진다고 보아 과징금 부과를 취소하였다.

해운법 제29조에 대해서 고등법원은 독자적이고 자기 완결적인 조항이라고 보았다. 그러나 대법원은 이는 공정거래법의 특별법적인 성격을 가지므로 구 제58조의 심사를 거쳐서 정당한 경우에만 해운법이 적용된다고 보았다. 신고되지 않은 것은 공정거래법의 적용도 받게 되고 공정거래위원장이 규제권한을 가지는 것이 되었다. 따라서 대법원은 위와 다른 법리를 취한 고등법원의 판결을 파기환송하였다.

대법원은 신고되지 않은 행위는 공정위도 규제권한을 가질 수도 있다고 보았다. 그러므로 반대해석에 의하면 신고된 행위는 해운법 제29조에 의해 규율된다고 보아야한다. 완전히 해수부장관의 규제권한 하에 놓인다. 그러나 신고하지 않는다면 공정거래법의 적용대상도 된다. 

대법원은 신고하지 않거나 은폐된 공동행위가 있다고 전제하고 있다. 파기환송심에서 고등법원은, 신고되지 않거나 은폐된 것은 공정위가 규제 권한이 있는지 살펴 보아야 한다(서울고등법원은 신고되지 않은 것도 해수부 장관의 규제권한이라고 봄). 청구인 측은 신고하지 않거나 은폐한 공동행위가 이 사건에서 없거나 신고할 필요가 없다는 점을 입증하여 승소할 수 있다. 해운업계는 모든 협약은 신고가 된 사항임을 강변한다. 부속공동행위 협약의 신고가 쟁점이다. 고등법원은 판단하지 않았다. 공정위는 18차례의 본 협약은 신고 되었지만, 120차례의 부속공동행위 협약은 신고되지 않았다는 입장이다. 그러나, 주무관청인 해수부는 신고하지 않아도 되는 사항으로 보고 있다. 

과징금을 부과하려면 규제권한을 공정거래위원장이 가지더라도 규제대상행위가 “부당한” 공동행위였어야 한다. 

경쟁제한성이 없었다면 부당하지 않은 것이 된다. 동남아정기선 시장은 30여 개 회사들이 경쟁하는 시장으로 운임인상 약속이 지켜지지 않고 그 보다 낮은 가격으로 운임이 결정된다. 그러므로 부당하지 않다.

본 소송 이외의 여타 취소소송에서 정기선사들은 대법원이 해운법 제29조를 독자적인 법제도가 아니라 공정거래법의 특별법으로 본 것은 잘못임을 강변하고, 해운법의 관점에서 봐야한다. 해운법 제29조는 연혁적으로나 규제방식으로 보아 공정거래법과 동등한 별개의 법체계이다. 정기선사의 공동행위관련 특별법과 일반법의 관계가 아니다. 신고 여부와 무관하게 해운법 제29조만이 적용되어야 한다. 

입법론으로 일본과 미국과 같이 해운법 제29조의 경우 공정거래법의 적용이 없다는 명시적인 규정을 두어서 혼란을 피해야한다. 

김인현 명예교수(고려대 로스쿨)